El reto de la representación

Publicado el 21. abr, 2013 por Cuadrivio en Política y sociedad

La tarea de la construcción de una nación sólida y estable no es exclusiva del Estado; es éste, a través de los distintos poderes de gobierno, quien ejecuta las acciones determinantes, pero éstas debieran surgir de un mayor involucramiento de todos los ciudadanos. La ausencia de representación por parte de estas autoridades, y la falta de compromiso ciudadano para exigir tal virtud política son los dos problemas que Carlos Monroy analiza en este texto de coyuntura política actual. El autor abunda de forma específica y concreta sobre los que considera que son los puntos clave del problema que actualmente vive el país.

 

Carlos Monroy

 

Al final del banquete dijo otro discurso en el que prometió créditos y seguridad en el campo que le valió una estruendosa ovación de los presentes. Juan era un candidato perfecto, tenía una promesa para cada gente y nunca lo oí repetirse… ni lo vi cumplir ninguna, por cierto.

Los relámpagos de agosto, Jorge Ibargüengoitia

 

Cuando un nuevo presidente rinde protesta, en México es tradición preguntarse sobre los desafíos a los que el nuevo Ejecutivo tendrá que hacer frente. Esta costumbre no se limita a nuestro país, sino que se repite en la mayor parte de los sistemas presidenciales. En los sistemas parlamentarios es más común todavía que se hable de los retos que el «nuevo gobierno» tendrá que resolver. Quizás, este contraste se debe a que el Ejecutivo en los sistemas presidenciales es el único poder de la república unipersonal. Al iniciar el gobierno actual, el cuestionamiento no fue distinto: ¿cuáles son los retos que Enrique Peña Nieto (EPN) tendrá que enfrentar? Hay una larga lista de problemas urgentes en nuestro país. Si se revisan las columnas de opinión de la semana del 1 de diciembre probablemente se encontrarán dos temas predominantes: las reformas estructurales y la guerra contra el narcotráfico. Como se considera que ambos temas han sido y están siendo debatidos ampliamente, en este texto no se hablará de ninguno de los dos. Con respecto a las reformas estructurales, desde el salinato se ha dado un sentido de urgencia a la realización de ciertos cambios constitucionales que, de no hacerse, privarían a México de la «modernidad» tanto deseada. Nadie niega que es necesario realizar algunos cambios urgentes, no obstante, en el tema de las reformas estructurales se ha caído en dos grandes simplismos: el primero sostiene el argumento mayoritario de que ninguna de estas grandes reformas se ha logrado por la falta de voluntad de los políticos, y el segundo asegura que con cambiar ciertos artículos constitucionales se alcanzaría el «gran cambio» que el país necesita.

El tema central que se tratará en este artículo es el problema de la falta de representación por parte de los partidos políticos. Se debe recordar que México cuenta con un sistema de pesos y contrapesos en el que el presidente no tiene atribuciones legislativas positivas. Así, cuando se habla de un problema que debe ser solucionado, es necesario recordar que el presidente es sólo un engranaje más en la maquinaria de toma de decisiones. Esto desata un primer cuestionamiento: ¿por qué concentrarse en el problema de representatividad del sistema de partidos y no en mecanismos participativos como la iniciativa ciudadana? En este sentido, podemos argumentar que la existencia de mecanismos participativos con un sistema de partidos disfuncional es inoperante. Los canales de participación ciudadana directa como la iniciativa ciudadana pueden ser elementos que fomenten la democracia en los partidos, sin embargo, cuando los partidos dejan de cumplir su fin último que es «promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y, como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público»,[1] el sistema representativo deja de funcionar.

Para desarrollar el argumento, primero, se elaborará una crítica al Pacto por México, analizando su significado respecto al «juego» político y sus posibles repercusiones a corto plazo. Posteriormente, se analizarán los nuevos mecanismos participativos aprobados en la reforma política del año pasado, tema íntimamente vinculado con la cuestión del sistema de partidos políticos debido a que, si éste no cumple su función, poco pueden hacer los mecanismos participativos para mejorar la representación. Finalmente, se abordarán las atribuciones que tiene en la actualidad el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) y la necesidad de una ley de partidos. Vale la pena acotar que, por razones de espacio, no se analizarán ciertas causas institucionales de la subrepresentación, como la falta de reelección en todos los niveles de autoridades elegidas, o cuestiones electorales muy específicas, como el tipo de listas con las que se votan los legisladores por representación proporcional.

 

El Pacto por México

Antes de entrar en materia, es importante revisar el discurso que el propio Enrique Peña Nieto dio al momento de firmar el Pacto:

 

Este Pacto Nacional no elimina las diferencias ni la competencia política. No pretende ignorar que venimos de una intensa lucha electoral en la que confrontamos programas de gobierno y disputamos el voto de los mexicanos. Pero una vez terminada la contienda electoral, calificada la elección e instaladas las cámaras del Congreso de la Unión, ha llegado el momento de asumir nuevas responsabilidades comunes con México.[2]

 

La primera pregunta que se debe hacer para analizar el Pacto por México es a qué responde este acuerdo. Dado que el Pacto es la solución planteada por el presidente para resolver el estancamiento económico que sufre el país, entonces es necesario cuestionar cuál es el origen de esta situación. La respuesta común, desde la Presidencia de Vicente Fox (2000-2006), es que el Congreso es incapaz de ponerse de acuerdo en las grandes reformas que México necesita. Si asumimos esta afirmación como cierta, aparecen otros cuestionamientos: ¿por qué existe un candado en las cámaras que no permite llegar a los grandes acuerdos tan deseados? La respuesta que se ha dado ha sido la siguiente: los partidos políticos ven primero por sus intereses y dejan a un lado las necesidades del país. El Pacto por México, por lo tanto, permitiría enfrentar esta parcialidad de miras y alcanzar un «consenso inédito» en el que se coloquen «los intereses de las personas por encima de cualquier interés partidario».[3]

Sin embargo, este argumento no se sostiene al revisar la actividad del Congreso. ¿Realmente los partidos políticos no se ponen de acuerdo y vivimos en una especie de impasse legislativo? El mito de la parálisis legislativa ha sido refutado por varios estudios académicos en los últimos años. María Amparo Casar e Ignacio Marván, por ejemplo, analizando la actividad de las legislaturas desde 1997,[4] encontraron que el número de iniciativas ha aumentado drásticamente desde que comenzó el periodo de los llamados «gobiernos divididos». Las reformas a la Constitución no son la excepción. Desde 1997 hasta 2012, se han presentado en la Cámara de Diputados 2 470 iniciativas, de las cuales se han aprobado 246; en el Senado, por su parte, en el mismo periodo, se han presentado 933 iniciativas, de las cuales se aprobaron 112.[5] Se podría argumentar que presentar iniciativas es una herramienta que tienen los legisladores para exponerse ante los medios, no obstante, cuando comparamos los decretos de reforma del periodo 1982-1997 con los del gobierno dividido, encontramos que el trabajo legislativo sí ha aumentado considerablemente.[6]

Tras refutar el mito de la inactividad legislativa, es necesario cuestionar si efectivamente los partidos han sido incapaces de ponerse de acuerdo en los últimos años en el Congreso. Tomando como base un estudio realizado en el año 2008 que analiza el periodo 1997-2006, podemos afirmar que los partidos en el Congreso sí han sido capaces de alcanzar consensos y que, incluso, la coalición más frecuente en el Congreso para aprobar iniciativas ha sido la de PRD, PRI y PAN.[7] A pesar de que durante el periodo analizado el ex Presidente Vicente Fox alegó en reiteradas ocasiones que el Congreso detenía todas sus propuestas, cuando se analizan las votaciones de su sexenio, se observa que nunca existió una coalición de partidos que sistemáticamente bloqueara las propuestas del Ejecutivo.[8] En el periodo 2006-2012, continuó esta tendencia: de las 26 iniciativas presentadas por el Ejecutivo solamente se desecharon tres.[9] Con estas cifras podemos refutar los argumentos de la inmovilidad del Congreso y la necesidad de aglutinar a las fuerzas políticas en torno al Pacto por México para continuar con los procesos de reforma en nuestro país. Efectivamente, es posible que en la actualidad alcanzar acuerdos sea más costoso que hace veinte años, pero precisamente de eso se trata la democracia: de negociación y de que no se imponga un punto de vista sobre los otros.

Hay otras aristas del Pacto que es necesario analizar. En particular, queda la duda sobre el papel que desempeñarán los partidos de oposición dentro y fuera del Pacto, ya que por un lado, tenemos a un PAN que parece estar ensimismado y sin un grupo predominante que lo articule como fuerza opositora, mientras que, por el otro, el PRD, o al menos el grupo dominante en este partido, parece seguir sin comprender el significado de ser oposición.[10] En un contexto democrático, ser oposición no es construir muros para que la administración en turno fracase, sino observar al gobierno en curso, denunciar sus errores ante la sociedad y evitar que un solo actor sea capaz de dictar la agenda del país.

A pesar de que la negociación y los acuerdos son deseables, la idea de un gran consenso partidista puede llegar a ser poco deseable. Un caso extremo de esta clase de consenso se dio en Colombia, después del periodo conocido como La Violencia, cuando se estableció el llamado Frente Nacional, en el que liberales y conservadores acordaron rotarse la presidencia y mantener un número similar de parlamentarios. Llegar a acuerdos resultó fácil, sin embargo los resultados del juego político se volvieron predecibles y programados. Las consecuencias de este tipo de procesos son, por lo general, dejar sin representación a una fracción muy importante de la población.

Al igual que en el caso colombiano, antes de la reforma de partidos de 1970, México vivía en un contexto en el que el PRI monopolizaba todos los canales de representación. La situación, como bien sabemos, fue insostenible. Uno de los grandes peligros de obviar la falta de representatividad es abrir la posibilidad de que sectores de la sociedad a los que se priva de canales institucionales busquen otros medios, como el clientelismo o la formación de grupos violentos, para la defensa de sus intereses. En la actualidad en nuestro país existen ciertos síntomas de descontento vinculados al mismo fenómeno a los que deberíamos de poner mayor atención, como, por ejemplo, las movilizaciones violentas del primero de diciembre o la creación de las policías comunitarias al margen del Estado. Ambos ejemplos son prueba tangible de que los canales de representación, junto con otras variables institucionales y sociales, han sido incapaces de transmitir las necesidades básicas de la población.

 

Los nuevos mecanismos de participación: ¿posible solución al problema de la falta de representación?

En el tema de la falta de representación, una solución que se ha planteado en las últimas décadas ha sido la creación de distintos mecanismos que extiendan la toma de decisiones de política pública a los ciudadanos. El objetivo fundamental de estos nuevos mecanismos de participación es empoderar a la ciudadanía frente a los partidos políticos. La reforma política de 2011, que reconoció la consulta popular, la iniciativa ciudadana y las candidaturas independientes, únicamente confirmó la existencia de una tendencia que ya estaba presente en gran parte de los estados de la república. Para 2011, diecinueve entidades federativas contaban con una ley de participación ciudadana. En estas leyes, los mecanismos de participación más comunes son el plebiscito, el referéndum y la iniciativa ciudadana. La mayor parte de los estados (al menos 25) contempla el plebiscito y el referéndum en sus respectivas constituciones, por lo que las leyes de participación en el caso de la consulta popular reivindicaron mecanismos ya existentes.[11]

Dado que el artículo 35, fracción VIII, de la Constitución nombra genéricamente al instrumento participativo como «consulta popular», sería deseable que la ley que regula este mecanismo hiciese la distinción entre «referéndum» y «plebiscito» según se trate de consultas acerca de actos del Congreso o del Ejecutivo. Además de esta distinción, hay cinco temas principales que una ley que norme las consultas populares debe dejar en claro: qué leyes y actos no están sujetos a consulta, quién puede solicitarla, cuáles son los requisitos para que la solicitud sea válida, cómo se establece el procedimiento de consulta y bajo qué condiciones es vinculatoria.

Los primeros dos puntos se encuentran estipulados en la Constitución; ésta es muy clara al excluir como temas de consulta todo aquello que tenga que ver con la restricción de derechos humanos, la conformación del Estado mexicano, las disposiciones electorales, los ingresos y gastos del Estado, la seguridad nacional y las disposiciones sobre las Fuerzas Armadas; y al esclarecer la facultad del presidente, del 33 % de cualquier cámara y del 2 % de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de llamar a una consulta.[12] Si tomamos en cuenta que la lista nominal está compuesta por poco más de 80 millones de mexicanos, la cifra de ciudadanos necesarios es de poco más de un millón, por lo que presentar una propuesta de consulta no es un trabajo sencillo.[13]

En los siguientes temas, sin embargo, existen algunas lagunas o elementos que se deben revisar con mayor detenimiento. Sobre los requisitos y el proceso administrativo que las propuestas de consulta deben cumplir, se tiene que fomentar un proceso sencillo y comprensible para los ciudadanos que desconozcan cómo se elabora una iniciativa legal. En materia de desarrollo del proceso consultivo, es necesario clarificar quién realiza las preguntas, cuántas preguntas están permitidas, cuándo se realiza la consulta y cada cuánto es posible realizar una consulta.[14] Especificar la temporalidad de la consulta también es un elemento central ya que, cuando es concurrente con las elecciones federales, probablemente se tendrá mayor participación que si se realiza el ejercicio participativo en un momento no electoral. Asimismo, se debe establecer la frecuencia con la que se pueden realizar las consultas,[15] qué hacer en caso de que haya dos al mismo tiempo (si la ley debería dar prioridad a las propuestas ciudadanas) y el porcentaje con el cual se vuelven vinculatorias.[16]

La necesidad de promover la participación directa de los ciudadanos surge como respuesta a la desconfianza y rechazo al sistema de partidos en México. Estos instrumentos participativos son valiosos en tanto que complementan al sistema representativo mexicano, sin embargo, no resuelven el tema de la falta de representación por dos razones principalmente. La primera es que la inclusión de estos principios en la Constitución no garantiza su correcto funcionamiento, pues es necesaria la reglamentación y la promoción, desde el Legislativo, de distintas leyes que regulen cada uno de estos mecanismos participativos. La segunda razón es que, si bien la inclusión de la participación en la Constitución provee a los ciudadanos de plataformas desde las cuales pueden incidir en la toma de decisiones, el sistema de partidos con sus imperfecciones no se modifica.

 

Un posible camino: la ley de partidos

Como ya se mencionó anteriormente, las legislaciones sobre participación ciudadana a nivel estatal fueron aprobadas durante la década pasada. A pesar de que casi todas facilitan la participación ciudadana, el problema de la falta de representación sigue presente, por lo que el tema central no se limita a la promoción y existencia de estos mecanismos, sino que se relaciona con el sistema de partidos en sí. La primera pregunta que se debe responder es por qué es deseable realizar una ley de partidos y no sólo reformar el libro segundo del Cofipe. La ventaja de hacer una ley de partidos es estratégica, pues su realización obligaría a los partidos a una revisión integral de todas sus disposiciones, incluidas la democracia y transparencia internas, así como a promover la simplificación de la legislación.[17]

Actualmente el Cofipe da un amplio margen de libertad a los partidos para llevar a cabo su vida interna. Estas facultades se evidencian principalmente en cinco temas: modificación y elaboración de sus documentos básicos, toma de decisiones, requisitos de afiliación, selección de candidatos y la elección de los integrantes de sus órganos de dirección. Si se pretende democratizar los partidos políticos, se debe regularizar, al menos, los tres últimos elementos, ya que, al ser organizaciones de interés público, los partidos no pueden cerrar su afiliación a los ciudadanos. El Cofipe establece que los partidos políticos deben tener al menos una asamblea nacional, un comité nacional, comités equivalentes en las entidades federativas y un órgano encargado de los recursos del partido; en materia de recursos, garantiza la entrega de recursos a los partidos para que puedan realizar sus tareas.

Idealmente, tanto una nueva ley de partidos como la reforma al Cofipe deberían contener dos puntos esenciales: la regulación de ciertos elementos de la vida interna de los partidos y la disminución de las trabas institucionales para que entren nuevos partidos al sistema. En esta revisión se deberán revisar las distintas barreras existentes para que una organización política pueda ser considerada como partido, ya que en la actualidad sólo pueden constituirse partidos nacionales, pues para registrar un partido es necesario tener en al menos veinte entidades federales, tres mil afiliados o en 200 distritos contar con 300 miembros, siendo que en otras legislaciones, por ejemplo, se permite que partidos regionales gocen de representación en el gobierno central.[18] Otro punto que podría someterse a debate es la posibilidad de limitar el financiamiento público a la obtención de lugares en el Congreso.[19]

La revisión de otras legislaciones sobre partidos podría aportar elementos útiles al necesario debate. Sólo por mencionar algunos ejemplos, en el caso de la formación de los órganos de dirección, la ley de partidos chilena reduce los mecanismos para integrarlos a dos opciones: elección por los afiliados o por el consejo general;[20] la española obliga a que los órganos sean elegidos mediante voto secreto; y la alemana estipula que la elección sea por primarias y regula cómo debe ser este proceso.[21] En otro tema fundamental, la elección de candidatos, en algunas legislaciones se estipula que se deben establecer procesos de elección que se realicen mediante el voto secreto (como en el caso alemán), mientras que otras diseñaron algunos candados para que los delegados electos regionalmente sean los actores principales en el nombramiento de candidatos (como en el caso chileno). Como podemos observar, el universo de posibles opciones para ampliar la representación es amplio.

Con todo lo anterior, se pretende resaltar la importancia de revisar nuestra actual legislación. En una democracia representativa los partidos son el instrumento primordial para la participación de los ciudadanos, como lo estipula la Constitución. La discusión de este tema es central para resolver gran parte del problema de representatividad que existe en el país; sin la apertura de los partidos políticos y un cambio en la gestión de los recursos, los mecanismos de participación ciudadana serán sólo un paliativo temporal que no resolverá el problema de fondo.

 

Conclusiones

Las reflexiones anteriores pretenden promover la discusión necesaria en torno al problema de falta de representación en México. Atender este problema debería ser un eje fundamental de la agenda política del nuevo gobierno. El Pacto por México, por lo pronto, no da señales muy alentadoras al respecto por dos razones principalmente: la primera es que aún no queda muy claro el papel que desempeñará la oposición dentro de éste y la segunda es que responde a una interpretación limitada que considera que la falta de avance en nuestro país se vincula con la incapacidad para alcanzar consensos dentro del Congreso. La situación es apremiante. A pesar de los importantes pasos realizados en los últimos años para promover nuevos mecanismos de participación, la necesidad de reformar el sistema de partidos sigue siendo prioritaria. La promoción del debate sobre una nueva ley de partidos podría ser un primer paso positivo en torno a esta situación. En los próximos meses, habrá que ver si este y otros temas centrales para la vida del país se mantienen en la agenda política del presente sexenio.[22]

Para finalizar solamente se debe agregar que mientras no haya condiciones para que exista democracia dentro de los partidos, la toma de decisiones estará concentrada en un pequeño grupo de políticos que se dicen nuestros representantes. La sociedad civil debe retar al sistema con inteligencia. Forcemos al sistema de partidos con sus propias reglas. A diferencia de hace cincuenta años, cuando el PRI monopolizaba la representación, hoy, la sociedad –por lo menos parte de ella– está conectada mediante las redes sociales e internet. El tamaño del flujo de información es como nunca antes. Innovemos.

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