¿Por quién votamos cuando no sabemos por quién votamos?

Publicado el 21. abr, 2013 por Cuadrivio en Política y sociedad

Los plurinominales y la pluralidad en el Congreso mexicano

En México, una parte importante del poder legislativo se elige por un sistema de representación proporcional, conocido como sistema plurinominal, en el que cada voto por un partido político impulsa a candidatos ocultos bajo la lista-sábana de la burocracia partidista. ¿Por qué México sigue este esquema de representación? ¿Cuáles son y han sido sus funciones en el sistema político? Héctor Herrera nos ofrece un análisis detallado y un balance crítico al respecto.

 

Héctor E. Herrera Capetillo

 

En el sistema político mexicano coexisten e interactúan tres poderes: el Ejecutivo, representado por el presidente de la República; el Legislativo, encarnado en el Congreso de la Unión y conformado por dos cámaras: la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores; y el Judicial, encabezado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Sólo los dos primeros poderes están sujetos a los designios de la voluntad popular, que mediante el mecanismo electoral elige cada tres años a los diputados federales y locales, y cada seis años a los senadores, gobernadores estatales y al presidente de la república. Por su parte, los once ministros que integran la Suprema Corte, cuyo mandato se extiende por quince años[1], son propuestos por el presidente, pero aprobados por el Senado.

Las elecciones en México operan bajo el sistema proporcional mixto, que reconoce tanto la representación por mayoría relativa como la representación proporcional, esta última conocida también como representación plurinominal. La primera responde a la votación directa en la que el candidato ganador es quien tiene más votos para ocupar el cargo; la segunda se cimienta en el reparto de determinados escaños con base en el porcentaje de votos que reciben los partidos políticos y no los candidatos de forma individual. De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, representación proporcional es el «procedimiento electoral que establece una proporción entre el número de votos obtenidos por cada partido o tendencia y el número de sus representantes elegidos».[2]

En América latina, encontramos los orígenes del sistema de representación proporcional en Costa Rica alrededor del año 1893.[3] Este principio es más común en los países con sistemas parlamentarios, sin embargo podemos encontrar algunas excepciones en la región, como los casos de México, Paraguay y Argentina. En estos dos últimos, se conoce a los plurinominales como «lista sábana», ya que uno vota por el partido y no por cada uno de ellos, razón por la cual siempre aparecen «indeseables»[4] que se ocultan bajo la extensa «sábana» partidaria que los protege.

Tradicionalmente México se condujo bajo el principio de mayoría relativa. La Constitución de 1917 refrendó esta figura y se mantuvo hasta la reforma política de 1963, en donde se incorporó la figura del «diputado de partido», según la cual a todo partido político que alcanzará el 2. 5 % de la votación nacional se le concederían cinco asientos en la Cámara de Diputados y uno adicional por cada 0. 5 % extra, hasta obtener un máximo de 20 escaños.[5] Estos privilegios únicamente aplicaban para los partidos pequeños, de forma que el Partido Revolucionario Institucional (PRI) quedaba exento de tal tipo de representación. Los principales críticos del sistema argumentaron que estos mecanismos de asignación de escaños no representaban un sistema proporcional, ya que el número de lugares otorgados mediante ellos eran muy limitados, y señalaban que el resultado era un falso pluralismo en la Cámara que premiaba a las minorías pero que seguía permitiendo la presencia de un partido hegemónico.

En 1972, se pasó de exigirse el 2. 5 % de la votación total al 1. 5 %, estableciendo la base de cinco diputados por cada partido político que alcanzara ese porcentaje y uno extra por cada 0. 5 % adicional de votos obtenidos, hasta llegar a un máximo de 25 representantes.[6] Con la reforma de 1977, fuertemente impulsada por Jesús Reyes Heroles, nació el sistema mixto, que mantiene el principio de representación de mayoría relativa e incorpora el de representación proporcional. Según esta reforma, habría 300 circunscripciones uninominales y cinco circunscripciones nacionales desde las cuales se elegiría a 100 diputados plurinominales, 20 diputados por cada una de ellas; se mantuvo la demanda de los partidos pequeños que requerían de la votación nacional para participar de estas diputaciones plurinominales, a las cuales el PRI seguía sin poder acceder por el tamaño de su votación.[7]

Ante el avance de los partidos de la oposición en el Congreso, en la reforma de 1986 se decidió aumentar el número de asientos plurinominales de 100 a 200, permitiendo que el PRI también pudiera participar de estos escaños, bajo la idea de que sería imposible gobernar un país con un Congreso fragmentado que se opusiera al presidente de estirpe priista. Con la reforma de 1993, el Senado pasaría de 64 a 128 miembros, es decir, cuatro por estado: tres elegidos por el principio de mayoría relativa y uno por el principio de primera minoría.[8] De la mano de la reforma de 1996[9], los senadores entrarían también a este juego de la representación proporcional.[10] De acuerdo con ésta, 32 integrantes serían electos por el principio de representación proporcional y los restantes se elegirían por dos principios: 64 por mayoría relativa y 32 por el principio de la primera minoría. Es decir, el partido que obtuviera más votos después del partido ganador ganaría un escaño más por cada entidad federativa, con lo cual se tendría a cuatro representantes para cada una de las 32 entidades que conforman la federación (un plurinominal, dos de mayoría relativa y uno de primera minoría).

Siguiendo este principio, la Constitución consagró en sus artículos 52, 53 y 54 la conformación de la Cámara de Diputados, la cual se encuentra integrada por 300 diputados electos por mayoría relativa (60 % de la Cámara) y 200 por representación proporcional (40 % de la Cámara), formación en la que participan todos los partidos políticos que alcancen el mínimo del 2 % de la votación nacional, cifra suficiente para conservar el registro del partido.[11]

En los últimos años, se ha propuesto por diversas fuerzas y actores políticos la eliminación del principio de representación proporcional o al menos su reducción. En 1989, el PAN propuso pasar de 200 a 150 diputados plurinominales. Otros han tomado posición en el sentido contrario. En ese mismo año el PRD propuso que la Cámara de Diputados se integrara por 250 representantes de mayoría relativa y 250 plurinominales.[12]

En la Reforma Política propuesta en diciembre de 2009 por el entonces presidente Felipe Calderón, se planteó reducir de 500 a 400 el número de escaños para diputados, pasando de 300 diputados uninominales a 240, y de 200 diputados plurinominales a 160.[13] Esta Reforma –que entre otras cosas planteaba elevar el umbral mínimo para conseguir representación en el Congreso Nacional del 2 al 4 % de la votación total– no fue aprobada, en parte por el rechazo del Partido Revolucionario Institucional (PRI), que en esa legislatura contaba con mayoría relativa en la Cámara de Diputados, así como por la reticencia de los partidos pequeños, que veían amenazado su registro con tan alto porcentaje exigido. En el marco de las elecciones de 2012, el entonces candidato del PRI, Enrique Peña Nieto, hizo suya una propuesta similar, al pedir que se eliminaran 100 escaños plurinominales en la Cámara de Diputados,[14] reduciendo a 400 el número de diputados, así la Cámara se conformaría por 300 representantes uninominales y 100 plurinominales. Por su parte, el PRD, el Partido del Trabajo (PT) y Convergencia propusieron mantener los 500 diputados actuales, pero cambiando a un modelo en el que todos fuesen electos por un sistema de representación proporcional, dividiendo al país en 32 circunscripciones regionales de las que emanarían 400 diputados y una gran circunscripción nacional que daría lugar a 100 diputados más.[15]

Una de las cosas que más críticas ha suscitado del sistema de mayoría proporcional es lo poco transparentes que resultan las listas de candidatos que cada partido político presenta, ya que en muchas ocasiones éstas agrupan a personajes «indeseables» en la vida política nacional, ya sea por su débil prestigio, su pertenencia a sectores sindicales corruptos, su vinculación con empresas que buscan promover sus intereses a través de iniciativas de ley, o por los escándalos de corrupción en su carrera política. Los partidos políticos han argumentado que estos candidatos en realidad son una fortaleza para sus respectivas bancadas en el Congreso, ya que aportan experiencia al proceso legislativo, al grado de que son los diputados y senadores plurinominales quienes aparecen como líderes de bancada o al frente de las distintas comisiones que integran las Cámaras.

En las elecciones de 2012, las listas plurinominales de cada partido político estaban compuestas por personajes que, si bien son ampliamente reconocidos por la población, no cuentan con una opinión muy favorable de los votantes. En las elecciones pasadas hubo desde candidatos que llevaban bastantes legislaturas cambiando de senadores a diputados y viceversa, hasta políticos vinculados con televisoras y empresas con gran poder en México, pasando por líderes sindicales vitalicios que buscaban en la curul un fuero político.[16] En el caso de los senadores plurinominales, se ha llegado incluso a perder los vínculos con los estados, ya que muchos de los propuestos no representan a ninguna entidad en particular[17] o no cuentan con bases de vinculación estatal, atentando en contra de la razón de existir del Senado.

Otro aspecto que se ha criticado del sistema de representación proporcional es la falta de criterios claros para elegir a los candidatos plurinominales. En la actualidad la decisión de elegirlos recae sobre la burocracia partidista, la cual elabora listas de exclusividad basándose tanto en experiencia como en intereses y alianzas, lo que explica por qué se aceptan en estos cargos a personajes que provienen de otros partidos políticos y que no tienen largas trayectorias en el partido que los propone.[18]

Históricamente el sistema plurinominal ha cumplido con el propósito de abrir mayores espacios de participación a los partidos políticos pequeños y consolidar un Congreso cada vez más plural, sin embargo, también ha promovido indirectamente la consolidación de instrumentos, como la cláusula de gobernabilidad, que tienen el objetivo de poner cada vez más candados al sistema. Un ejemplo de ello fue la inclusión del PRI en el sistema de representación proporcional. Recordemos que en un principio este partido no participaba de esta figura, pero en la medida en que comenzó a perder la mayoría calificada (dos terceras partes del Congreso), se incorporó a este sistema para asegurar la gobernabilidad. Desde ese momento, se ha vuelto común que los candidatos presidenciales llamen a sus electores a votar no sólo por ellos, sino también por los diputados y senadores de su partido, con el ánimo de construir mayorías que les permitan gobernar. Esto, por supuesto, refleja la pobre capacidad de la clase política mexicana para negociar entre diversas fuerzas partidistas, ya que prefieren obtener el «carro completo» antes que plantear coaliciones de gobierno, y no sólo las electorales que ya conocemos.

En la actualidad, a pesar de que la Fracción IV del artículo 53 de la Constitución sigue impidiendo a cualquier partido político obtener más de 300 diputados por ambos principios,[19] el PRI (con excepción de la elección de 2006) sigue siendo la principal fuerza política en el Congreso de la Unión. No obstante, su presencia ha disminuido considerablemente. En la Cámara de Diputados, pasó de representar el 83 % en 1964 al 43 % en 2012, después de recuperarse del 21 % que obtuvo en 2006, su mínimo histórico. En la Cámara de Senadores, pasó del 100 % de las curules en 1964 al 42 % en las elecciones de 2012, mejorando considerablemente respecto a 2006, cuando obtuvo el 27 % del total.

Como hemos observado, el principio de representación proporcional ha permitido aumentar la participación de los partidos políticos y ha debilitado al partido hegemónico en el poder. Sin embargo, vale la pena preguntarnos ¿cuál ha sido el peso del sistema de representación proporcional en las últimas elecciones?, tomando en cuenta, especialmente, que en los últimos veinte años el PAN y el PRD han adquirido un mayor protagonismo en la vida legislativa.

 

Cuadro 1. 3. Porcentaje obtenido por partido político en la Cámara de Senadores, sin tomar en cuenta las senadurías plurinominales y habiéndolas sumado.

	2006			2012
	sin plurinominales	incluyendo plurinominales	saldo	sin plurinominales	incluyendo plurinominales	saldo
PAN	42.7%	41%	-1.7	30.2%	29.7%	-0.5
PRI	30.2%	27%	-3.2	44.8%	42.2%	-2.6
PRD	27.0%	24%	-3.0	16.6%	17.1%	+0.5
PVEM	0%	3%	+3.0	5.2%	5.5%	+0.3
PT	0%	2%	+2.0	3.1%	3.9%	+0.8
MC	0%	2%	+2.0	0%	0.8%	+0.8
PANAL	0%	1%	+1.0	0%	0.8%	+0.8

Según se muestra en la anterior gráfica, las senadurías plurinominales de las últimas elecciones han servido para incrementar la cuota de representación de los partidos más pequeños en la Cámara de Senadores, en donde el PAN, PRI y PRD han perdido escaños en términos relativos para transferirlos a las fuerzas más pequeñas, que sin esos lugares tendrían una menor o incluso nula participación. A pesar de las reducciones, los tres partidos más grandes no han perdido gran porcentaje de escaños.

 

Cuadro 1.4 Porcentaje obtenido por partido político en la Cámara de Diputados, sin tomar en cuenta las diputaciones plurinominales y habiéndolas sumado.

	2006			2009			2012
	sin representación plurinominal	incluyendo representación plurinominal	saldo	sin representación plurinominal	incluyendo representación plurinominal	saldo	sin representación plurinominal	incluyendo representación plurinominal	saldo
PAN	45.3%	41.2%	-4.1	23.3%	28.6%	+5.3	17.3%	22.8%	+5.5
PRI	21.7%	21.2%	-0.5	61.3%	47.4%	-13.9	54.7%	42.6%	-12.1
PRD	30.3%	25.4%	-4.9	13.0%	14.2%	+1.2	19.7%	20.2%	+0.5
PVEM	0%	3.4%	+3.4	1.3%	4.4%	+3.1	4.3%	5.6%	+1.3
PT	1.0%	2.6%	+1.6	1.0%	2.6%	+1.6	1.7%	3.0%	+1.3
MC	1.7%	3.4%	+1.7	0%	1.2%	+1.2	2.3%	3.8%	+1.5
PANAL	0%	1.8%	+1.8	0%	1.6%	+1.6	0%	2.0%	+2.0
PA	0%	1.0%	+1.0	-	-	-	-	-	-

En la Cámara de Diputados la situación no ha sido muy distinta. De igual forma, los partidos más pequeños han aumentado su representación a costa de una reducción relativa en los lugares obtenidos por los partidos más grandes. Sin embargo, en las últimas dos elecciones legislativas, 2009 y 2012, solamente un partido perdió escaños en términos relativos: el PRI. En ambas ocasiones, el PRI obtuvo entre el 61 y el 54 % de las curules de mayoría relativa, es decir, las que se ganan con el voto directo, pero tras el reparto de los asientos de representación proporcional, su participación se redujo a 47 y 42 %. En esas dos últimas elecciones el PAN fue el más favorecido, mientras que en las elecciones de 2006, junto con el PRD, fue de los más afectados por las plurinominales.

 

Conclusiones

Las plurinominales aparecieron en un sistema electoral que privilegiaba al partido en el poder, respondiendo a las críticas a un sistema donde un solo partido controlaba la vida política mexicana. Sus efectos, aunque graduales, dieron pauta a que los partidos de la oposición fueran ganando plazas, en primer lugar, en la Cámara de Diputados y, más tardíamente, en el Senado. El pluralismo en el Congreso mexicano, al igual que en el resto de la escena política nacional, era muy limitado, y en el mejor de los casos, se prefería privilegiar a partidos pequeños y fugaces que a partidos medianos que pudieran dar batalla más adelante.

En la actualidad, la pluralidad política se ha vuelto una constante en la vida política de México, sin embargo, el PRI, que mantuvo la presidencia en su poder desde 1929 hasta 2000 y que no contó con gobernadores de oposición sino hasta 1988, sigue siendo el partido más fuerte del país. Actualmente cuenta con 21 de los 32 gobernadores de la federación, recobró la presidencia de la república en 2012 y controla el 42 % de ambas Cámaras legislativas.

A pesar de esto, prevalece un ambiente de pluralidad en el que hay opciones reales para que los tres partidos políticos más grandes (PAN, PRI y PRD) accedan a los cargos públicos más importantes del país. En este contexto, los plurinominales no parecen tener la misma importancia que antes. De forma adicional, se han vuelto víctimas del desprestigio, puesto que los partidos políticos privilegian en sus listas plurinominales a políticos acusados de corrupción, líderes sindicales, o a políticos vinculados a empresas o grupos de poder que buscan promover sus intereses. En muchos casos, el elector desconoce por quiénes está votando de forma indirecta, pues pocos se toman la molestia de voltear la papeleta y leer los nombres de los postulantes de representación proporcional. Sin embargo, los plurinominales aún cumplen con un papel importante, tal y como lo hemos visto en las últimas dos elecciones, en las que han limitado el poder del PRI y han aumentado la representación y voz de los partidos más pequeños.

El objetivo, por lo tanto, no es eliminar la representación proporcional, sino sus principales desventajas y los vicios que se han generado con ella. Por lo tanto, podrían proponerse cambios en su implementación, tales como 1) difundir los nombres que integran la lista de candidatos plurinominales de cada partido, a fin de conocer su trayectoria; 2) poner en marcha criterios de selección más claros al interior de cada partido político para que las listas plurinominales se conformen por políticos de amplia trayectoria en cada uno de esos partidos y que no sean electos como consecuencia del «dedazo» y favores políticos; 3)  romper con la jerarquía de la lista de plurinominales, de forma que puedan ser electos aquellos políticos que estén en el último lugar de esas listas, y no sólo en los primeros; 4) evitar que los partidos políticos pequeños, que también cuentan con un creciente desprestigio, vivan de escaños asignados indirectamente, para lo cual sería recomendable aumentar el porcentaje exigido para mantener el registro. En algunos países con sistema de representación mixto los porcentajes son altos: en el caso de Alemania y Rusia se les exige alcanzar el 5 %, mientras que en Italia se exige el 4 % de los votos totales en las elecciones. De haber habido un aumento en el porcentaje similar al de Italia en las pasadas elecciones, sólo el Partido Nueva Alianza hubiera perdido su registro al obtener poco menos del 4 % de los votos para el Congreso (el Partido Verde alcanzó casi el 6 % del total de los votos en esta categoría).

La propuesta de Reforma Política presentada por Calderón en 2009 contemplaba algunos de estos puntos. Reducía la Cámara de Diputados de 300 representantes por mayoría relativa y 200 por representación proporcional a 240 y 160 respectivamente, con lo cual se respetaba la proporción 60-40  que actualmente conforma la Cámara, al tiempo que proponía aumentar el umbral mínimo para mantener el registro de los partidos políticos de 2 a 4 %.  Enrique Peña Nieto, por su parte, propuso en campaña reducir la Cámara de Diputados a 400 representantes también, con la diferencia de que serían 300 diputados de mayoría relativa y 100 de representación proporcional, lo que rompe la proporción 60-40  y hace que el 75 % de la Cámara recaiga en el voto directo, lo que podría privilegiar a los partidos que obtengan más votos, como ha sido el caso del PRI en las últimas dos elecciones.

Al eliminar o reducir la representación proporcional se verían potenciados los efectos distorsionadores de la sobre y subrepresentación que trae consigo el sistema de mayoría relativa, de ahí que la clave no radique en su eliminación, sino en la puesta en marcha de reglas que permitan mantener e incluso aumentar la pluralidad en el Congreso mexicano, pero que también conduzcan a la elección de políticos probados y bajo un mayor escrutinio de la opinión pública.

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