El mercado internacional del petróleo a partir del fin de la guerra fría

Publicado el 02. sep, 2012 por Cuadrivio en Academia

Ya no hay decisión ni ámbito de la política y la economía que no impliquen y supongan ese trans que rige actualmente las dinámicas del poder en todo el mundo. El petróleo nos ofrece un importantísimo ejemplo histórico de cómo se juegan las dinámicas y relaciones en la estructura internacional.

 

César Martínez Álvarez

 

El comercio y las finanzas internacionales no son fenómenos políticamente neutros, pues su estructura y condiciones dependen, en buena medida, de la distribución internacional del poder (un sistema unipolar, un orden bipolar o el equilibrio de varias potencias); además, sus efectos inciden de manera directa en las perspectivas de poder y riqueza de las naciones. Esta vinculación entre la economía y la política influye en prácticamente todas las relaciones comerciales, incluso en las que los Estados han resguardado más celosamente, como el intercambio de energéticos (materia prima que no se rige, universalmente, por las leyes de la oferta y la demanda). A pesar de que el de los hidrocarburos es de los rubros económicos en los que la intervención estatal es más visible, la vinculación entre la formación mundial de poder y la estructura comercial sigue siendo decisiva: es una dinámica de la economía política mundial.

El predominio unipolar estadunidense en los noventa, además de fungir como condición esencial para el sistema de libre comercio que floreció indiscutiblemente en esa época (a juzgar por el número de tratados bilaterales), apuntalaba el dominio de las empresas petroleras trasnacionales (como ExxonMobil); con el surgimiento de potencias económicas como Rusia y China y el renacimiento del nacionalismo económico en varios rincones del mundo, son de esperarse modificaciones relevantes en el orden energético mundial.[1] La visibilidad de empresas como Petronas, Chinese National Oil Company y Petrobras es sólo la muestra de una tendencia más amplia que parece trastocar el frágil equilibrio del mercado internacional de hidrocarburos, producto de batallas encarnizadas entre los gobiernos nacionalistas de los países productores y el capitalismo depredador anglosajón de las trasnacionales entre 1960 y 1990.[2]

La idea central que guía este ensayo es que, en un modelo de mercado petrolero bidimensional (controlado por los gobiernos y empresas estatales de los miembros de la OPEP y las compañías privadas anglo-francesas), la irrupción de las firmas estatales nacionales fuera del cártel petrolero tiene dos efectos: 1) uno directo, amenazar el predominio de las trasnacionales euroamericanas en materia tecnológica y de capacidad de inversión, y 2) uno indirecto y limitado, reducir el poder de mercado de los países de la OPEP. La administración de las nuevas empresas estatales ha llevado, no obstante, a fórmulas de cooperación, más que de conflicto, entre las otras dos aristas del modelo de mercado.

 

I. Perspectivas teóricas de la relación entre estructura del poder y régimen mundial comercial

Desde un punto de vista teórico, hay una relación directa entre el dominio de las empresas privadas trasnacionales, la mayoría de ellas anglosajonas, y un sistema internacional unipolar, en el que se apoya la existencia de una red de comercio liberal (de acuerdo con la teoría de estabilidad hegemónica).[3] Stephen Krasner argumenta que ciertas estructuras internacionales de poder dan origen a sistemas de intercambio particulares. Así, por ejemplo, el periodo entre las dos guerras mundiales (en el cual había menguado el ascendiente inglés) se caracterizó por el proteccionismo económico. La dinámica bipolar posterior corroboró este argumento, pues la presencia de una potencia hegemónica liberal (Estados Unidos) permitió el despliegue de un régimen internacional de comercio libre, cuando menos entre los países occidentales.[4] En la actualidad, la presencia de potencias económicas como Rusia, India y China permite afirmar que el predominio estadunidense no es igual que hace veinte años. Sin que esto signifique el fin del orden unipolar en lo militar, cuando menos en el ámbito económico ha habido un reajuste en el equilibrio de poder, lo que conlleva cambios significativos en el sistema internacional de comercio, de acuerdo con las teorías de la estabilidad hegemónica y liderazgo.[5]

La presencia de una potencia hegemónica incide en la fortaleza de normas y prácticas del libre comercio. Según argumenta Stephen Krasner, es de esperarse que al prevalecer la potencia de un país sobre los demás su interés sea la eliminación de las barreras a los intercambios;[6] además, como menciona David A. Lake, este actor posee el poder necesario para imponer ciertas condiciones al resto (es decir, posee capacidades hegemónicas, lo que se corrobora con la forma en que se constituyó el sistema de Bretton Woods en 1945, bajo la égida estadunidense).[7] A partir de los setenta, se ha configurado un sistema híbrido, en el cual Estados Unidos conserva cierto poder estructural (en términos financieros y tecnológicos), mientras que otras potencias, en virtud de su creciente peso económico específico, inciden en ese régimen internacional del comercio.[8]

Ahora bien, siguiendo el argumento de Krasner, es imposible determinar a priori si las potencias recientemente surgidas seguirán los dictados del libre comercio. Una forma para saberlo es analizar su comportamiento comercial de acuerdo con las categorías que propone Robert Gilpin (políticas guiadas por principios liberales, mercantilistas o marxistas).[9] A juzgar por las prácticas recientes de China, Brasil y Corea del Sur, las reformas económicas han propiciado políticas librecambistas, sin embargo, prevalecen algunos matices mercantilistas, sobre todo en sectores estratégicos como el de los hidrocarburos –en prácticamente todas las potencias emergentes es un rubro bajo el control del Estado. En las siguientes secciones se intentará hacer una descripción de la manera en que inciden en el mercado de los hidrocarburos el surgimiento de estas nuevas potencias y el auge de sus empresas petroleras estatales.

En buena medida, estos matices mercantilistas, siguiendo la idea de Gilpin, explican parte del origen y fortaleza de estos nuevos actores en el mercado internacional del petróleo: el modelo de desarrollo en esos países, en los cuales la función del Estado es mucho más visible en todos los rubros de la economía, desde la agricultura hasta los energéticos, influye en el interés por formar corporaciones energéticas exitosas. Este impulso estatista se apoya, evidentemente, en la presencia de instituciones gubernamentales fuertes, es decir, hay una relación clara entre un Estado desarrollista y las petroleras estatales dominantes en el mercado mundial.[10]

 

II. El mercado internacional del petróleo en la posguerra fría: dinámicas y estructura

Las dinámicas determinantes durante los años ochenta en el mercado petrolero mundial fueron la privatización de buen número de empresas estatales y la creciente necesidad por parte de los países productores del Golfo de tecnología y capitales internacionales frente a los efectos de una economía rentista en dificultades. Así las cosas, la constante fundamental fue el dominio de las empresas euroamericanas en maquinaria, conocimiento e inversiones, especialmente en las parapetroleras, que proveen de cada vez más variedad de bienes y servicios y atienden las principales necesidades de las operadoras en fase de exploración y producción.[11]

Sin embargo, en la segunda mitad de los años noventa la OPEP recuperó la centralidad que había perdido en el mercado, con la reducción en las exportaciones de Rusia (de 11.5 millones de barriles en 1988 a 7 en 1993) y el Mar del Norte. Asimismo, la demanda aumentó de 64 millones de barriles por día en 1998 a 67 millones en 2003; ante una oferta limitada y una demanda en expansión, sólo los países de la OPEP podían satisfacer esta brecha en el mercado. La proporción de la oferta mundial de petróleo que cubría el cártel pasó a 40.6% en 1995. Estas tendencias condujeron a un cambio, lento pero constante, en la estructura del mercado.[12]

Ante una oferta esencialmente limitada y una demanda en continua expansión, la extracción de crudo se ha vuelto un negocio incluso más lucrativo; una muestra de ello es que de las diez empresas más grandes del mundo cuatro son petroleras. Por último, el agotamiento del petróleo barato (que alimentó a la industria por décadas) ha hecho que el descubrimiento y explotación de nuevos yacimientos sea tecnológica y financieramente mucho más complejo de realizar, a lo que se suman los costos de transporte y de refinación.[13] Con todo, estas nuevas dinámicas y la estructura resultante abrieron un nuevo panorama de incentivos y oportunidades para los países fuera de la OPEP, productores y consumidores por igual. Para los primeros, representaba la posibilidad de aprovechar al máximo sus recursos naturales en un entorno de precios elevados y exceso de demanda; para los segundos, se volvió imperativo asegurar fuentes alternativas de abasto de petróleo, como pilar central de sus políticas energéticas y comerciales.

 

III. Las «nuevas» corporaciones petroleras estatales: de la multipolaridad energética

Así las cosas, ante las transformaciones en el mercado del petróleo surgieron incentivos para la reconversión de los sectores energéticos en las economías productoras y consumidoras fuera de la OPEP, lo que condujo al resurgimiento de la empresa estatal como el actor más dinámico e influyente en la economía internacional de los hidrocarburos. Se trata de empresas mayoritariamente públicas, muchas de ellas de varias décadas de antigüedad, que se reestructuraron para ajustarse a las demandas del mercado, sin por ello perder sus objetivos más relevantes: contribuir al desarrollo del país,  ya sea mediante la explotación eficiente de sus recursos naturales o el aseguramiento en el abasto de los hidrocarburos. Su dinamismo no puede entenderse sin hacer referencia al poder de mercado que sus países de origen han adquirido.

Son muchos los ejemplos, pero, para fines de este ensayo, se estudiarán los casos de las petroleras de un país consumidor y un productor. China, a partir de 2003, es un importador neto de hidrocarburos, además de tener una baja tasa de recuperación de reservas y padecer el agotamiento de los grandes yacimientos petroleros del norte del país, como Daqing. El contexto mundial de necesidad de abasto y crecimiento del mercado internacional de petróleo, así como el nuevo ímpetu de las compañías privadas de los años 1990, junto con las reformas estructurales que desde 1978 se estaban aplicando en la República Popular, condujeron a una reestructuración de la industria petrolera china, un sector considerado estratégico para el desarrollo económico del país desde la fundación de la República Popular.[14] Se buscó hacer más eficientes los recursos de sus empresas, pero manteniendo el control estatal. 1993 marcó el inicio de las operaciones internacionales de la CNPC (China National Petroleum Corporation), y en 1999 se creó PetroChina, que se encargó de centralizar e invertir en la exploración, producción, transporte y refinación alrededor del mundo.

A partir de entonces, se ha acentuado la estatización de las empresas petroleras de ese país, además de las inversiones en exploración e investigación tecnológica. Así, se reestructuró la Corporación Nacional China de Petróleo de Altamar, de la que se desprendió China Oilfield Services en 2001, encargada de la expansión internacional del abastecimiento chino. En cuanto a la refinación, se creó Sinopec, en 2000, a partir de la China Petrochemical Corporation. En 2010 se centralizó la totalidad de la política energética de la República Popular China con la creación de la Comisión Nacional de Energía, a cargo de Wen Jiabao e integrada por 21 ministros de todos los órganos gubernamentales.[15] A esta revolución en la política petrolera se suman los excedentes en divisas que dan a estas compañías un amplio margen de maniobra, siempre bajo la égida de Beijing.

De la misma manera, las características del mercado internacional del petróleo en la última década fomentaron la transformación de la política energética en los países productores fuera de la OPEP, los ejemplos más sobresalientes son los de Brasil y Rusia. Durante mucho tiempo Brasil fue un país importador de petróleo y gas natural, especialmente de sus vecinos. Debido a su situación en el mercado internacional, en aquel momento desfavorable, la empresa estatal Petróleo Brasileiro se especializó en la producción y descubrimiento de yacimientos en aguas profundas. Mientras se gestaba la reestructuración del sector energético chino, Brasilia aprobó una ley que rompía el monopolio de la estatal en el mercado brasileño y abría la entrada a la inversión privada, aunque actualmente el Estado sigue siendo el socio mayoritario.[16] Se trata ahora, después de 10 años de apertura e inversiones constantes por parte del gobierno brasileño, de una empresa de energía integrada verticalmente que opera en 28 países en los cinco continentes. En 2006 logró la autosuficiencia petrolera para Brasil y es ya la tercera mayor empresa del mundo en energía. Poco a poco ha ganado terreno frente a  las parapetroleras francesas en el suministro de equipo técnico para la producción en zonas difíciles como las aguas profundas, además de que es el líder mundial en biocombustibles. Si la integración intragubernamental y el flujo de inversiones son la fortaleza principal de las empresas chinas, la inversión en tecnología es la brasileña.[17]

Asimismo, destacan los casos de otras empresas petroleras, principalmente estatales, de los países productores fuera de la OPEP y de los países consumidores aparte de Europa y EE.UU. Sobresale la reestructuración e internacionalización de Petronas (que es el ejemplo de que una compañía petrolera estatal no debe controlar grandes reservas de hidrocarburos para ser eficiente e influyente, pues, a pesar de que Malasia no es de los principales países productores, es la compañía más lucrativa de Asia).[18] Al igual que en los dos casos anteriores, la decisión de crear una empresa petrolera nacional coincide con el auge del desarrollismo malayo (1976).

 

IV. Las consecuencias de la irrupción de las nuevas corporaciones estatales frente a los países miembros de la OPEP y las trasnacionales anglosajonas

En suma, los cambios internacionales en el mercado internacional del petróleo han conducido a la reestructuración y fortalecimiento de las petroleras estatales en países como India, China, Malasia, Rusia, Corea del Sur y Brasil. Sus efectos han sido de dos tipos: 1) uno directo frente a las trasnacionales y 2) uno indirecto y limitado con respecto a la OPEP. En cuanto al primer caso, las consecuencias de las acciones de estas nuevas empresas han alterado la división del trabajo dentro de la industria. Anteriormente, las trasnacionales, aunque poseían sólo 3.8% de las reservas mundiales, monopolizaban buena parte de la tecnología de extracción; eran el único ejemplo de eficiencia y la única fuente de capitales. Recientemente, a pesar de que siguen siendo las corporaciones más grandes en términos de ganancias (ExxonMobil,  Chevron y Total), han tenido que compartir poco a poco su poder de mercado con las nuevas petroleras estatales.

Como ya se mencionó anteriormente, la reestructuración, la mayor vinculación con el Estado (que las creó y financió) y la entrada de miles de millones de dólares en capital para inversiones han hecho que las petroleras chinas, malayas y brasileñas destaquen en proyectos de desarrollo tecnológico; por ejemplo, Petrobras y Petronas son líderes mundiales en investigación de aguas profundas. Esto ha conducido a que ganen los contratos más cuantiosos del planeta, especialmente en los yacimientos de los países de la OPEP, que necesitan tecnologías de vanguardia y capitales. Muestra de ello es que a partir de la década de los 1990 las empresas estatales de los países árabes se han abierto a la inversión extranjera por primera vez en 30 años.[19]

En Arabia Saudita ha habido fórmulas creativas de inversión entre gobiernos extranjeros, el gobierno nacional, compañías trasnacionales y petroleras estatales: Saudi Aramco Sino Co. Ltd., de 2007, una compañía chino-árabe, firmó acuerdos con ExxonMobil, Sinopec y el gobierno de Fujian para construir dos refinerías; la misma Aramco invierte con Texaco y Shell desde fines de los 1990 en EE.UU. En Irak e Irán son las compañías chinas las que han tomado la delantera. La fórmula «petróleo por préstamos», es decir, aquella en la que con capitales extranjeros, por ejemplo chinos, se construye la infraestructura que transportará el petróleo saudita, ha sido común.[20] En otro país de la OPEP, Venezuela, ha destacado la presencia de capitales de Petrobras y CNPC. En todos los casos, es importante señalar que no se trata de alianzas interempresariales fijas, pues firmas que compiten por un proyecto (Petrobras y Petrochina en la refinería de Valero) en otro son aliadas. En todos los casos, el entendimiento político antecede al acuerdo comercial.

Fuera del territorio de la OPEP, Shell y Sinopec han sido los actores más dinámicos en la exploración y explotación de los yacimientos siberianos, en consorcio con las empresas estatales rusas. En Kazajistán, son de nuevo las compañías chinas y, en esta ocasión, las rusas, las que más se han empeñado en explotar los vastos yacimientos. Finalmente, el último rincón de la exploración petrolera, el más dinámico, el de mayor tasa de descubrimientos y recuperación de yacimientos, así como uno de los de mejor calidad, es el de África Central y Occidental;[21] en esta región, la competencia se da entre las grandes petroleras francesas, como Elf y Total, las británicas BP y Royal Dutch, las compañías de China y los consorcios de India.

Esta última frontera petrolera termina de delinear el panorama de la naciente multipolaridad en términos de industria petrolera en el mundo. Es muy cierto que por las características mismas del mercado éste tiende a ser oligopólico, como lo fue con las siete hermanas entre 1920 y 1960 y entre 1960 y 1980 con la OPEP, sin embargo, en los 90, a pesar de que el mundo vio un resurgimiento en el poder de mercado del cártel, producto de la reducción en la oferta en ciertas regiones como Alaska y México, así como de un incremento en la demanda, se ha presenciado asimismo el surgimiento de una pléyade de empresas estatales. Como se vio, las consecuencias son directas para las trasnacionales, cuyo poder, ahora reducido, se había asentado en la tecnología y los capitales; ahora, son socios paritarios de Sinopec y Petrobras, empresas que se reestructuraron desde mediados de los 1990, en proyectos de investigación y desarrollo.

La amenaza para el predominio de la OPEP es mucho menos clara, pues incluso la capacidad del productor más grande fuera de la organización, Rusia, a pesar de que es el primer exportador mundial, es limitada, especialmente en cuanto a nivel de reservas. Más bien, se trata de una nueva oportunidad de hacer negocios; las petroleras asiáticas y latinoamericanas se han sumado a la reestructuración de otras, como Gazprom (Rusia), Statoil (Noruega) y ENI (Italia), para dar forma a un mercado internacional del petróleo mucho más fragmentado, dinámico e inestable. Pero quizá lo que sí resultaría una amenaza para la OPEP es la especulación, que, según algunos análisis, condujo al aumento exponencial de los precios de los hidrocarburos entre 2003 y 2008 (147 dólares por barril); parte de este aumento se explica por un incremento en la demanda de inversión de petróleo, que ocurre cuando los inversores compran contratos futuros.[22]

Cualquiera que sea el caso, puede notarse una nueva tendencia en el mercado internacional del petróleo. Fenómenos como el auge espectacular de las compañías estatales chinas, brasileñas y malayas, y la pérdida de poder de mercado de las trasnacionales anglosajonas, no  pueden entenderse sin hacer referencia a los cambios en la estructura internacional de comercio que sustentaba el dominio de las grandes firmas como ExxonMobil o BP. El surgimiento de potencias económicas con Estados fuertes incide en las características del régimen internacional de comercio, pues ante un aumento en su poderío, crece su capacidad de influir en las reglas, normas y prácticas de la red mundial de intercambios, no siempre en el sentido del libre comercio (como ocurre en teoría con una potencia hegemónica benevolente); un ejemplo muy claro del dinamismo de los gobiernos en la economía es la nueva distribución de influencia en el mercado petrolero, en donde el desarrollismo ha apuntalado el dominio de las nuevas Siete Hermanas.

---

Tags: Academia, César Martínez Álvarez, Economía, petróleo, Política internacional