La disputa entre México y Brasil por la dirección de la OMC

La obtención de puestos de mando en organizaciones internacionales demuestra la capacidad de un Estado para alcanzar objetivos y defender sus intereses fuera de sus fronteras nacionales. En el caso de México, la derrota en la carrera por ocupar la dirigencia de la Organización Mundial del Comercio (OMC) representó un balde agua fría para una Secretaría de Relaciones Exteriores que no parece saber muy bien cómo o dónde ubicar a nuestro país en un entorno internacional en permanente cambio y evolución. José Luis Rodríguez Aquino nos describe cómo fue este proceso y las posibles lecciones que se pueden extraer de una experiencia de esta naturaleza.

 José Luis Rodríguez Aquino

El 7 mayo, después de meses de cabildeo, se anunció la elección del Embajador brasileño Roberto Carvalho de Azevêdo como nuevo director general de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Azevêdo será el sexto director de la OMC, desde su creación en 1995, y el primer latinoamericano en dirigir tal institución, sustituyendo al francés Pascal Lamy a partir del primero de septiembre.

Azevêdo compitió contra los candidatos de Corea del Sur, Costa Rica, Ghana, Indonesia, Jordania, Kenia, México y Nueva Zelanda, por lo que se consideró que, en esta elección, era «el momento de los países en vías de desarrollo»ⁱ. El 12 de abril se anunció que los candidatos de Ghana, Costa Rica, Kenia y Jordania no continuarían en el proceso; el 26 de abril se hizo público que los candidatos de Indonesia, Nueva Zelandia y República de Corea desistían, dejando en el camino sólo a los candidatos de México y Brasilⁱⁱ.

Después de que se dio a conocer la victoria de Azevêdo, los brasileños aprovecharon la oportunidad para anunciarlo a los cuatro vientos, mientras que México optó por guardar silencio. La presidenta brasileña Dilma Rousseff apuntó que postuló a Azevêdo por su «experiencia y compromiso» con la OMC y aseguró que el triunfo del candidato brasileño era una muestra de que el país sudamericano ganó relevancia en el escenario internacional. Rousseff, por supuesto, en sus declaraciones no definió el significado de «relevancia»ⁱⁱⁱ.

Los diplomáticos de carrera en Itamaraty también se apresuraron a celebrar el triunfo de su colega. El embajador Roberto Abdenur definió la victoria de Azevêdo como una medalla para Brasil, con la cual se reconocía su papel histórico en el sistema de comercio, y destacó que la elección del director de la OMC se venía a sumar al triunfo de José Graziano, recientemente designado como director de la FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura). Por su parte, el embajador Rubens Barbosa señaló que el triunfo de Azevêdo era una prueba de que Brasil cuenta con personas altamente calificadas para liderar la gobernanza internacional, y resaltó la capacidad de los diplomáticos brasileños para generar consensos, recordando que el triunfo de Azevêdo se basó en una fuerte campaña de promoción por medio del cuerpo diplomático brasileño^iv.

Para algunos analistas, el triunfo de Azevêdo sobre el candidato mexicano es un ejemplo de la competencia existente entre Brasil y México. En el exterior, se veía a Blanco como el candidato del libre comercio: uno de los artífices del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, respaldado por Estados Unidos y la Unión Europea. Asimismo, se le asociaba con un país promotor del libre comercio y fuertemente alineado con el «norte», a pesar de los esfuerzos mexicanos recientes por diversificar sus relaciones comerciales, en particular con América Latina^v.

Por su parte, en el caso de Azevêdo se acentuó su experiencia dentro de la OMC —fungió como embajador de Brasil ante la institución desde 2008—, y su interés por aumentar la participación de los mercados emergentes en el sistema de Ginebra. Azevêdo era percibido como representante de un país que, si bien depende del exterior debido a su intercambio con países como China, protege su economía interna y favorece controles al comercio^vi, ejerciendo así un criterio más selectivo en cuanto a qué tratados de libre comercio promover y con qué países.

Debido a las credenciales de Azevêdo como candidato de «un país en desarrollo», el nuevo director general tendrá que ganarse la confianza de las potencias económicas, la mayoría de las cuales votó por Blanco, pues como director general debe evitar una división entre «países desarrollados y en vías de desarrollo». En este sentido, la derrota de Blanco puede interpretarse como el triunfo del sistema de elección en la OMC, pues en el proceso se hicieron escuchar los votos de todos los miembros por igual, y no prevalecieron las voces de aquellos países con mayores capacidades comerciales —como sucede en algunos foros económicos internacionales, como el Fondo Monetario Internacional, donde el sistema de votos refleja la capacidad económica de los participantes.

En consecuencia, una de las principales tareas de Azevêdo será convencer a los países miembros del sistema de Ginebra que no representa solamente a los países en desarrollo y, principalmente, que no sólo defenderá los intereses brasileños en la OMC. En campaña, el Embajador brasileño buscó distanciarse de la fama de país proteccionista que precede a Brasil, y aseguró que, en caso de ser elegido, sería un «árbitro imparcial» y dejaría de lado el papel de defensor de los intereses del país conosureño^vii.

La primera prueba de Azevêdo está ya a la vuelta de la esquina: la 9ª Conferencia Ministerial de la OMC se llevará a cabo en diciembre, en Bali, Indonesia. Se espera que durante la Conferencia se elabore un documento de consenso entre los 159 países miembros y que supere el estancamiento de la Ronda de Doha, donde no se lograron acuerdos sobre la liberalización multilateral del comercio^viii. El nuevo director reconoce la difícil tarea a la que se enfrenta, pues admite que la OMC ha ganado importancia como árbitro de disputas comerciales, más ha perdido relevancia como catalizador del libre comercio, en especial en una época donde los acuerdos comerciales bilaterales, regionales e incluso los birregionales parecen más atractivos que los acuerdos multilaterales^ix.

Si bien el triunfo de Azevêdo dependió en gran medida de sus credenciales personales, la competencia por la Dirección General se basó fuertemente en la capacidad de los Ministerios de Relaciones Exteriores de México y Brasil para promover a sus respectivos candidatos. En este sentido, la Cancillería mexicana tiene que tomarse un momento para reflexionar y aprender una o dos lecciones de esta derrota. México, como país, tiene muchos atributos como defensor del libre comercio de los cuales Brasil carece, pues este rubro representa un porcentaje mayor en el producto interno bruto mexicano, los aranceles en México son mucho menores que en Brasil, y el marco institucional para el comercio en México es más sólido que en el país sudamericano (lo cual es mucho decir)^x.

Sin embargo, a pesar de que el perfil de Brasil como país estaba en desventaja frente a México para dirigir una organización cuyo objetivo es promover, institucionalizar y sentar las reglas del comercio internacional, los brasileños aprovecharon esa máquina diplomática denominada Itamaraty: su Ministerio de Relaciones Exteriores. Si bien el mito de efectividad del Ministerio brasileño puede ser exagerado, Itamaraty es uno de los cuerpos diplomáticos más profesionales internacionalmente, con una amplia historia y reconocido prestigio como formador de cuadros diplomáticos. Además, Brasil tiene una tradición de usar el multilateralismo como trampolín para sus intereses, en cierta medida contrario a lo que hace México, que usa a las instituciones internacionales de modo más defensivo.

Por instrucción de la presidenta Dilma Rousseff, Itamarty lanzó una campaña mediática con tiempo a favor del candidato brasileño^xi, haciendo alarde y uso de las alianzas brasileñas en el escenario internacional, donde se presentó a Azevêdo como representante de los países latinoamericanos, de los países emergentes y de los países en vías desarrollo, y le funcionó: sumaron los votos de casi toda África, de buena parte de Asia y de varios países latinoamericanos, algunos de los cuales decidieron darle la espalda a Blanco en la última votación^xii.

Con esto no quiero decir que la Secretaría de Relaciones Exteriores mexicana haya abandonado a Blanco a su suerte, pues también diseñó una campaña a favor del candidato. Sin embargo, tomando en cuenta los resultados, podemos concluir que no pudimos competir contra el aparato profesional de Itamaraty. Una posible sugerencia para evaluar los resultados de este proceso, podría ser solicitar información para conocer detalladamente cuánto se gastó para financiar la candidatura de Blanco y cómo se utilizaron los recursos: tal vez así veamos cuáles fueron los errores en el diseño de la estrategia, o si no hubo errores y simplemente los brasileños invirtieron mejor sus credenciales.

Tampoco se debe crear la imagen de que México recibió el apoyo de los países desarrollados en pleno y Brasil el de los países en vías de desarrollo, pues en la realidad no fue una fotografía en blanco y negro donde los miembros se dividieron en dos bandos. En realidad lo que sucedió fue que, aunque la mayoría de los países hicieron públicos sus apoyos en este sentido, al momento de la votación hubo ciertos cambios que no favorecieron a la candidatura mexicana. Asimismo, los países que votaron por México le otorgaron un apoyo débil, recomendando a Azevêdo como candidato de consenso. Si aquellos países que preferían a Blanco no hubieran estado de acuerdo con la elección del brasileño, se hubiera recurrido a un mecanismo de votación abierta, no obstante, no se llegó a este punto, presumiblemente porque quienes votaron por México no tenían problemas con que Azevêdo asumiera la Dirección la OMC^xiii.

En este sentido, Brasil aprovechó la gran experiencia de sus diplomáticos profesionales, quienes supieron diseñar una estrategia de promoción para Azevêdo, el cual, por cierto, también es un diplomático de carrera. En México, y aquí cito a Gerardo Esquivel, los diplomáticos de carrera, que en general son bastante profesionales en su trabajo, perdieron preponderancia y quedaron un tanto marginados en el diseño de la política exterior mexicana durante los sexenios panistas^xiv. Así pues, pareciera que la derrota de Blanco es una llamada de atención al gobierno de Enrique Peña Nieto: es hora de recuperar el capital humano perdido, en especial cuando se trata de desplegar una estrategia diplomática de promoción de candidaturas.

Después del anuncio del triunfo de Azevêdo, no faltó el funcionario mexicano que decidió rasgarse las vestiduras y acusar a Brasil de «comprar votos», vinculando el resultado con las políticas de cooperación internacional que ha implementado en los últimos años. Aunque este argumento podría tener cierta validez, es necesario señalar ciertos matices. Es innegable que las políticas de cooperación y ayuda para el desarrollo de cualquier país no se otorgan de forma totalmente desinteresada; de hecho, toda política de este tipo tiene como resultado cierto apoyo por parte del país receptor hacia el país donante. En el caso de Brasil, se puede ver una fuerte política de cooperación hacia ciertos países, en especial hacia la comunidad lusófona y africana^xv, que se volcó en apoyo a la candidatura de Azevêdo. No obstante, esto no es comprar votos; en todo caso, es cosechar frutos, pues finalmente estos países escogieron al representante de un socio «solidario y comprometido». Ésta es otra lección que México podría aprender de la experiencia.

Como resultado de la competencia entre Azevêdo y Blanco también fue común escuchar que la rivalidad entre México y Brasil aumentaba, citando ejemplos como la disputa en el sector automotriz que dificultó las negociaciones del Acuerdo de Asociación Económica número 55 (ACE-55). La prensa internacional nuevamente desató una oleada de análisis comparativos entre México y Brasil, enfatizando las desavenencias comerciales entre ambos países para lograr una asociación económica y la supuesta competencia por ser los líderes o al menos los voceros de América Latina^xvi.

En esta tónica, incluso se llegó a señalar que la rivalidad entre México y Brasil opacaba a América Latina como región en el escenario internacional, anulando su influencia en las decisiones internacionales^xvii. Frente a este punto discrepo. América Latina como región se ha ganado un lugar en los reflectores internacionales, por lo menos en los espacios mediáticos, debido a su estabilidad económica en medio de una crisis financiera de ya más de cinco años. El hecho de que sus dos representantes más grandes (económica y geográficamente) compitieran por la dirección general de la OMC no le resta importancia, por el contrario: se habló del momento de «América Latina» en la Organización, se alabó la experiencia de los dos candidatos latinoamericanos, y se habló de los logros de los países de donde provenían. Ciertamente generó división en la región, en cuanto los países latinoamericanos tuvieron que decantarse por uno de los dos candidatos, pero el debate regional no tendría por qué reducirle importancia a América Latina, al menos no este caso, pues, si no me equivoco, incluso en las diferencias latinoamericanas Brasil salió avante, generando cierto consenso entre los países de la región.

En conclusión, la disputa entre México y Brasil por la dirección general de la Organización Mundial del Comercio mostró la heterogeneidad de América Latina, reflejo de una dinámica internacional, pero que tal vez no se había hecho lo suficientemente explícita como en esta ocasión. En la región se presenta una división, con tonos en claroscuro, entre aquellos países que favorecen el libre comercio y la reducción de barreras arancelarias, como Chile y México, pero también existen aquellos países que favorecen un mayor control del comercio por parte del Estado, con una reticencia frente a la apertura desmedida del mercado, como Brasil y Venezuela. En el seno de la OMC se presenta esta misma heterogeneidad, ante la cual tendrá que enfrentarse Azavêdo para lograr construir consensos y retomar el ritmo de negociación en la Conferencia en Bali. Veamos si el brasileño logra salir avante en su primer reto como Director General, el cual se perfila intrincado.

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